Funcționarii din prima linie
Videoclipul nu pornește? Urmărește-l direct pe YouTube.
Este marți, ora patru fără un sfert. La ghișeul de urbanism al unei primării oarecare, o funcționară mai are în față unsprezece oameni și pe birou patruzeci de dosare. Exemplul este ipotetic. Legea îi spune ce documente trebuie să verifice. Nu îi spune însă cu ce dosar să înceapă, cât de atent să citească fiecare pagină sau ce să facă atunci când o hârtie e aproape bună. Aceste mici decizii, luate de sute de ori pe zi, sunt politica publică așa cum o trăiesc oamenii.
Politologul american Michael Lipsky, într-o carte din 1980, i-a numit funcționarii din prima linie, în engleză „street-level bureaucrats”. Sunt angajații publici care aplică regulile direct, în contact cu oamenii: profesori, polițiști, asistenți sociali, medici din spitalele publice, inspectori, funcționari de la ghișeu. Ideea lui Lipsky este că ei nu doar execută politica. O fac, în mod real, prin felul în care o aplică.
De ce? Pentru că nicio regulă nu poate prevedea toate situațiile. Cineva trebuie să decidă dacă un caz anume intră sau nu în regulă. Aceasta este discreția: marja de apreciere pe care o are cel care aplică norma. Discreția nu este un defect. Fără ea, regulile ar fi aplicate orbește, chiar și acolo unde produc rezultate absurde. Forma cea mai bună a argumentului pentru discreție este că funcționarul vede cazul concret, pe care legiuitorul nu l-a putut vedea.
Dar Lipsky a observat și ce se întâmplă când resursele sunt mereu mai mici decât cererea. Funcționarii își creează, firesc, metode de supraviețuire. Lucrează întâi la cazurile simple și le amână pe cele complicate. Cer încă un document, ca să nu-și asume riscul unei aprobări. Aplică regula în litera ei cea mai strictă, pentru că rareori e sancționat cineva pentru o cerere respinsă, în timp ce o aprobare greșită poate aduce o anchetă. Am întâlnit acest stimulent în lecția 03.04. Nu este vorba de oameni răi. Sunt oameni obișnuiți, care răspund la stimulentele sistemului în care lucrează.
Discreția are însă și o latură periculoasă. Acolo unde decizia depinde de aprecierea unui om și nimeni nu o verifică, apare loc pentru tratament inegal și pentru favoruri. Unii oameni își obțin aprobarea mai repede pentru că știu pe cineva. Am discutat în lecția 04.01 de ce regulile generale, clare și publice sunt o protecție împotriva arbitrarului. Lecția de azi adaugă ceva: claritatea regulii nu ajunge, dacă biroul care o aplică nu are capacitatea să o aplice la fel pentru toți.
Ce înseamnă capacitate administrativă? Cinci lucruri foarte concrete. Oameni: câți funcționari sunt, față de câte dosare. Competențe: știu să aplice regula nouă sau au nevoie de pregătire? Sisteme informatice: lucrează pe hârtie, cu un registru, sau au o aplicație care urmărește fiecare dosar? Buget: pentru ce ajung banii, după salarii? Și timp: câte minute rămân pentru un dosar, dacă împărțim ziua de lucru la numărul de cereri? O regulă care cere mai mult decât poate oferi biroul nu va fi aplicată așa cum a fost scrisă. Va fi aplicată așa cum se poate.
De aici vine regula practică: proiectați reguli pe care birourile reale le pot aplica. Criterii verificabile, nu aprecieri vagi de tipul „dacă se justifică”. Documente puține, de preferință cele pe care statul le are deja. Termene publice, pe care oricine le poate urmări. Iar acolo unde e posibil, aprobare tacită: dacă biroul nu răspunde în termen, cererea se consideră aprobată. În principiu, aprobarea tacită se aplică tuturor autorizațiilor, cu excepțiile din lege și cele stabilite de Guvern, așa că pentru fiecare aviz trebuie verificat dacă se aplică. Verificarea se poate face prin sondaj, cu sancțiuni reale pentru cei care mint, în loc să fie făcută dosar cu dosar, pentru toată lumea.
Să ne întoarcem la chiriile studenților. Liberalizarea urbanistică, O4, promite autorizare mai rapidă și previzibilă. Promisiunea depinde însă de oamenii de la direcția de urbanism. Câți arhitecți și juriști are direcția? Câte dosare primește pe an? Într-un oraș mare, direcția de urbanism lucrează în fiecare an cu mii de dosare, iar personalul este limitat. Dacă cererile cresc după liberalizare, iar personalul rămâne același, o regulă bună pe hârtie poate produce aceleași întârzieri ca înainte. De aceea, odată cu regula nouă, trebuie planificate și oamenii care o aplică: posturi, pregătire, o aplicație pentru urmărirea dosarelor.
Al doilea punct sensibil este voucherul, O2. Cine verifică eligibilitatea? Cineva trebuie să stabilească dacă solicitantul este student, dacă vine din altă localitate, dacă familia are venituri mici și dacă nu deține deja o locuință în oraș. Poate fi universitatea, care știe cine este înmatriculat, primăria sau o agenție națională. Fiecare variantă are alt cost și alt risc. Mai e o întrebare: cerem și dovada că studentul plătește într-adevăr chirie? Dacă cerem contracte de închiriere înregistrate fiscal, îi excludem pe studenții ai căror proprietari nu își declară veniturile. Dacă nu le cerem, deschidem ușa fraudei. Criteriile trebuie să fie simple, iar datele, pe cât se poate, să existe deja la universitate sau la administrația fiscală. Voucherul pornește ca proiect-pilot într-un singur oraș, despre care vorbim în lecția 09.04. Pilotul ne arată și capacitatea reală a biroului care verifică cererile, înainte de orice extindere. Despre documentele cerute vom vorbi în lecția 09.03, iar despre digitalizarea cererilor, în lecția 09.05.
Lecția de design: înainte de a scrie o regulă, du-te la biroul care o va aplica. Întreabă cu ce oameni, în cât timp și pe baza căror documente se va decide fiecare caz. Dacă răspunsul este „nu știm”, regula nu este încă gata.
Funcționarii au și ei limite, dar cei care plătesc cel mai des costul regulilor sunt cetățenii și firmele. În lecția următoare vom măsura povara administrativă: timpul și banii pierduți cu formulare și documente.
Testează-ți cunoștințele: Funcționarii din prima linie (7 întrebări)