De ce eșuează implementarea
Videoclipul nu pornește? Urmărește-l direct pe YouTube.
În 1966, o agenție federală americană a decis să ajute orașul Oakland, din California, unde șomajul era mare. Banii erau aprobați, scopul era clar, toată lumea era de acord: lucrări publice în port și la aeroport, plus împrumuturi pentru firmele care urmau să angajeze oameni din oraș. După câțiva ani, doar o mică parte din bani fusese cheltuită, iar locurile de muncă create erau foarte puține. Nimeni nu se opusese. Și totuși, programul nu a reușit.
Povestea a fost reconstituită de doi politologi, Jeffrey Pressman și Aaron Wildavsky, într-o carte din 1973 numită simplu „Implementation”. Ei voiau să afle cum poate eșua un program care avea bani, susținere și un scop pe care nu-l contesta nimeni. Subtitlul cărții, foarte lung, spune deja povestea: cum marile speranțe de la Washington se năruie în Oakland sau de ce e uimitor că programele federale funcționează măcar cât de cât. Răspunsul lor a devenit unul dintre cele mai utile instrumente ale analistului de politici publice.
Ideea centrală este punctul de aprobare: orice moment în care un actor trebuie să spună „da” pentru ca proiectul să meargă mai departe. O agenție federală, o primărie, o firmă, un sindicat, un departament juridic, un comitet. Fiecare era, în principiu, de acord cu scopul. Dar fiecare avea propriile priorități, propriul calendar și propriile temeri. Un „da” putea veni cu șase luni de întârziere, cu o condiție nouă sau cu o cerere de modificare care obliga pe toată lumea să reia o parte din drum.
Acum aritmetica, care este partea cea mai puternică a argumentului. Să presupunem, cu cifre ipotetice, că un proiect are nevoie de zece aprobări succesive. Fiecare are o șansă de nouăzeci și cinci la sută să vină fără probleme. Sună foarte bine. Dar ca proiectul să reușească, trebuie să treacă de toate zece. Probabilitățile se înmulțesc: zero virgulă nouăzeci și cinci la puterea a zecea înseamnă aproximativ zero virgulă șaizeci. Adică doar șase șanse din zece ca totul să meargă bine.
Cu treizeci de aprobări, la aceeași șansă de nouăzeci și cinci la sută fiecare, rezultatul scade la aproximativ unu din cinci. Calculul presupune că aprobările sunt independente una de alta, ceea ce în realitate nu e mereu adevărat. Dar concluzia rămâne: fiecare semnătură în plus pare inofensivă, iar lanțul întreg devine fragil. Același lucru se întâmplă și cu timpul. Întârzierile nu se înmulțesc, ci se adună, iar o lună în plus la fiecare dintre zece avize succesive înseamnă aproape un an în plus pentru tot proiectul.
A doua cauză a eșecului sunt presupunerile ascunse. Orice politică presupune lucruri pe care nu le scrie nimeni. Că există teren disponibil. Că vor exista firme care să participe la licitație la prețul estimat. Că funcționarii știu să aplice regula nouă și au timp pentru ea. Că datele necesare există deja. Am întâlnit aceste presupuneri în lecția 05.02, pe săgețile logicii intervenției. Implementarea este momentul în care ele sunt testate, de obicei fără să fi fost anunțate.
De aici vine concluzia practică a lui Pressman și Wildavsky: implementarea nu este o etapă care vine după politică. Se proiectează împreună cu ea. O politică pe care nu o poate aplica nimeni nu este o politică bună, cu o implementare proastă. Este o politică proastă.
Să fim corecți: nu doar statul are această problemă. Și proiectele private mari depășesc des bugetele și termenele. Diferența ține de stimulente, despre care am vorbit în lecția 03.04. O firmă care pierde bani primește repede un semnal să se oprească sau să schimbe planul. Un program public poate continua ani de zile, pentru că pierderile sunt dispersate, iar nimeni nu vrea să recunoască un eșec.
Să ne întoarcem la chiriile studenților. Să urmărim un proiect concret: o clădire cu locuințe pentru studenți, construită de un dezvoltator privat pe un teren de lângă campus, unde regulile actuale nu permit înălțimea dorită.
Lanțul arată, simplificat, așa. Certificatul de urbanism. Avizul de oportunitate pentru un plan urbanistic zonal, PUZ. Elaborarea planului. Avizele: rețelele de apă și energie, mediul, pompierii, circulația, sănătatea publică. Consultarea publică. Votul în consiliul local. Apoi documentația tehnică, autorizația de construire și, la final, recepția lucrării. Fiecare pas este justificat luat separat. Împreună, durează adesea ani. Potrivit Băncii Mondiale (2024), doar obținerea unei autorizații de construire durează în orașele românești măsurate între 53 de zile, la Oradea, și 382 de zile, la Iași. Același act, aceeași lege, dar de șapte ori mai mult timp, în funcție de oraș.
Un cămin public, opțiunea O3, are lanțul lui: proiectul, finanțarea, licitația, posibilele contestații, execuția și recepția. Prin PNRR, șapte universități construiesc cămine noi, iar alte 19 își modernizează căminele, cu peste 70 de milioane de euro în total. Numărul exact de locuri nu este publicat în sursele consultate. Toate aceste proiecte depind de același tip de lanț, cu termene stricte: termenul PNRR era 30 iunie 2026. Iar fiecare an de întârziere înseamnă încă o serie de studenți care plătește chiriile de azi. Ce înseamnă asta pentru noi? Că O4 nu înseamnă doar să permitem clădiri mai înalte. Înseamnă să scurtăm lanțul: mai puține puncte de aprobare, avize cerute în paralel, nu unul după altul, termene publice pentru fiecare pas și reguli generale care fac inutil un PUZ separat pentru fiecare proiect.
Lecția de design: desenează lanțul de aprobări înainte să propui politica. Pentru fiecare semnătură, întreabă-te dacă este necesară și dacă poate veni în paralel cu celelalte. Fiecare verigă scoasă crește șansa ca politica să ajungă acolo unde trebuie.
Am vorbit despre lanțuri și semnături. Dar fiecare semnătură aparține unui om, care lucrează într-un birou anume, cu un anumit volum de dosare. Despre acești oameni vorbim în lecția următoare.
Testează-ți cunoștințele: De ce eșuează implementarea (7 întrebări)